十八屆三中全會(huì )前瞻：新一輪財稅體制改革前瞻

     一輪財稅體制改革是對現行體制的設計理念、原則等做重要改造，還是在現行體制基礎上的局部微調？

      筆者認為，自１９９４年開(kāi)始奠定的現行財稅體制，與社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制是基本適應的。新一輪財稅體制改革，應當堅持“問(wèn)題導向”的方法論，以現有體制框架為基礎，以解決現有體制中不利于科學(xué)發(fā)展、不利于國家長(cháng)治久安、不利于明晰政府與市場(chǎng)界限、不利于建設廉潔高效政府等問(wèn)題為抓手，以市場(chǎng)經(jīng)濟體制框架下“更好地發(fā)揮政府作用”為目標，著(zhù)力推進(jìn)。

      這就要求，新的財稅體制應能夠在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟體制框架之下，有效且公平地籌集、分配、管理和使用公共資源。改革應強化“財政統一”的理念，讓財政部門(mén)將有關(guān)政府收支的事情統一管起來(lái)，以此為基礎，加強人大和審計部門(mén)對于全口徑財政收支的審批和事后審計。改革的重點(diǎn)領(lǐng)域主要在以下四個(gè)方面。

      以增加國企分紅為前提，以非稅收入為重點(diǎn)，降低宏觀(guān)稅負，增強財政收入體系的調節功能

      按國際可比的全口徑核算，我國的宏觀(guān)稅負占ＧＤＰ比重已在３５％左右。宏觀(guān)稅負中，各類(lèi)非稅收入占４５％左右；稅收收入中，直接稅比重過(guò)低，財產(chǎn)稅幾乎空白，資源、環(huán)境稅負較低，同當前資源、環(huán)保和收入分配領(lǐng)域的形勢不相稱(chēng)。

      社會(huì )上對此反應強烈，“反稅主義”思潮泛起，深度影響下一步的財稅改革。

      考慮到我國仍處于基礎設施建設高峰期與社會(huì )福利體系建設“雙碰頭”的獨特發(fā)展階段，而稅收收入的增速卻呈下降態(tài)勢，因此在制度設計上應以穩定現有的財力規模為基本出發(fā)點(diǎn)。

      為此，應恢復１９９４年之前的做法，大幅提高國有企業(yè)上繳利潤比例并納入公共財政，其中一部分專(zhuān)項用于社會(huì )保障，另一部分作為推進(jìn)若干領(lǐng)域結構性減稅的資金支持。結構性減稅的重點(diǎn)是清理整頓各種行政事業(yè)性收費和政府性基金，或取消或并入各類(lèi)稅種，大幅降低非稅收入比重。

      稅制改革方面，應加快推進(jìn)“營(yíng)改增”，實(shí)現全行業(yè)和全區域覆蓋，同時(shí)進(jìn)一步深化增值稅轉型改革，真正落實(shí)消費型增值稅；開(kāi)征環(huán)境稅、提高資源稅稅率并增加覆蓋范圍，獲得資源、環(huán)境領(lǐng)域的雙重紅利；同步推進(jìn)征管能力建設和稅制完善，著(zhù)力推進(jìn)以免征一定自住面積為前提的房地產(chǎn)稅為代表的財產(chǎn)稅制建設，綜合與分類(lèi)相結合的個(gè)人所得稅稅制改革，提高直接稅比重并強化其調節收入分配功能；同時(shí)要清理整頓各類(lèi)以區域政策、產(chǎn)業(yè)政策出臺的稅收優(yōu)惠，通過(guò)稅制合理化減少稅收扭曲。

      構建以市政債為主體的公共投資籌資體系

      近年來(lái)，地方政府逐步發(fā)展出“土地財政＋地方融資平臺”的融資機制，對于城市基礎設施建設起到了較大的促進(jìn)作用，但其負面作用日益凸顯。

      首先，正常的預算管理制度無(wú)法管理這類(lèi)體外循環(huán)資金，進(jìn)而導致城市建設行為缺乏必要的公共約束，浪費、腐敗以及好大喜功的市政建設難以避免。其次，土地出讓收入是地方融資平臺運轉的基礎，但地價(jià)、房?jì)r(jià)不斷攀高的現實(shí)極度惡化了收入分配，高收入人群的投機性或投資性購房更是加劇了社會(huì )分裂。其三，未來(lái)以環(huán)境、水利為主體的公共投資難以像現在這樣產(chǎn)生顯性回報，這一融資機制未來(lái)也難以維持下去。

      如何處理存量地方政府性債務(wù)問(wèn)題，又如何滿(mǎn)足未來(lái)地方政府的建設資金需求問(wèn)題，是當前影響宏觀(guān)經(jīng)濟穩定的突出的制度性問(wèn)題，爭議非常大。

考慮到我國基礎設施建設高峰期仍將持續，但現有“土地財政＋地方融資平臺” 的融資機制負面作用凸顯且難以持續，筆者認為，需要重新構建“市政債＋政策性金融”的公共投資籌資制度。在規范已有的地方政府性債務(wù)，特別是地方融資平臺的基礎之上，采取由中央確定總盤(pán)子基礎上的市場(chǎng)調控性地方債制度，正式啟動(dòng)省級和縣級政府在公開(kāi)市場(chǎng)捆綁發(fā)放地方債，市級政府獨立發(fā)行市政債。繼續發(fā)展政策性金融為基礎設施建設籌資。在債務(wù)明晰化之后，應探索防范地方債務(wù)風(fēng)險的制度建設。

      以法治為導向，建立“科學(xué)規范、完整透明”的預算管理體制

      預算管理體制是財稅體制的基礎，只有管理程序科學(xué)合理，才能保證結果的科學(xué)合理。概括而言，當前預算管理領(lǐng)域的主要問(wèn)題表現在：完整性、透明度離社會(huì )期望差距較大，預算立法、執法嚴肅性不足。這一方面導致人大和社會(huì )各界無(wú)法有效發(fā)揮全面監督功能，另一方面也降低了政府公信力，在深層次上影響了財稅改革的進(jìn)程。

      改革的方向是以法治為導向，建立“科學(xué)規范、完整透明”的預算管理體制，即預算權力的配置、制度設計應科學(xué)，預算的編制與執行過(guò)程應依法規范；預算報告應包含所有的政府收支信息，并按照便于分析、審批的要求編制好，完整、透明地展示政府的財務(wù)信息。

      首先是從“廣度”和“深度”兩方面加強完整性。在現有四本預算（編者注：公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保障預算）的基礎上編制綜合預算；應允許地方政府自行發(fā)債，同時(shí)獨立編制資本與債務(wù)預算，強化對政府投資行為的管理；逐步編制稅式支出報表，探索建立中期預算框架，編制政府資產(chǎn)負債表，從存量上全面深入地反映政府的財務(wù)狀況。

      其次是采取限定范圍、抓住熱點(diǎn)、分塊推進(jìn)的方式，大幅增強預算的公開(kāi)透明。

      第三是既要嚴格執法，也要科學(xué)慎重地立法，實(shí)現預算法治。

      最后是加強人大等部門(mén)的預算管理能力建設，加強審計等部門(mén)對財政支出的事后監管，弱化事前審批。尤其應大力增強審計部門(mén)的能力建設，增加其權限，充分發(fā)揮其對于財政資金的合規性、使用績(jì)效的事后審計功能，以此為基礎可弱化對財政資金的事前審批，提高效率并減少腐敗。

      改進(jìn)財力分配、事權劃分、轉移支付方式，穩定財力分配格局，增加中央支出責任

      對于當前我國財政體制的主要批評是：中央事少錢(qián)多，地方事多錢(qián)少。但如果同美國、德國、日本等大國比較，我國公共財政的中央收入比重、支出比重都是最低的。較為獨特的是，我國轉移支付占公共財政支出比重達到３７．４％，遠超其他國家?？傮w而言，我國的財政關(guān)系是中央錢(qián)不多，事少，人少；轉移支付比重過(guò)大，專(zhuān)項過(guò)多且管理混亂，制度設計不合理。

      改革首先要解決的是“營(yíng)改增”全面推開(kāi)之后的中央、地方財力分配問(wèn)題。有關(guān)這一問(wèn)題的建議多種多樣，筆者認為，較現實(shí)的還是維持當前總體財力“五五開(kāi)”的基本格局，以調整增值稅分成比例、改進(jìn)分配方式來(lái)彌補營(yíng)業(yè)稅消失后的地方財力缺口。具體建議是將國內增值稅中央和地方分享比例由“７５：２５”調整為“５０：５０”，但分配依據除地方本地企業(yè)繳納的增值稅之外，還應將其常住人口指標，甚至包括節能環(huán)保指標加入綜合考慮，以重構地方政府發(fā)展激勵。一些人所建議的房產(chǎn)稅、零售稅等作為地方主體稅種，或遠水解不了近火，或存在重復征、征管成本過(guò)高等問(wèn)題，都不符合中國實(shí)際。

      事權及支出責任的劃分是財政體制的基礎，中央應成立專(zhuān)門(mén)機構負責，按“外部性、信息復雜程度、激勵相容”三原則逐步明晰，增加中央支出責任。逐步實(shí)現基礎養老保險由中央承擔，基礎醫療保險由省級政府負責；司法、流動(dòng)人口子女義務(wù)教育、食品藥品監管、環(huán)保等領(lǐng)域也要適度增強中央和省級政府的支出責任和干預力度。由此，一是可以避免大量事務(wù)“屬地化管理”導致地方政府的職能沖突，通過(guò)上級直接承擔責任抑制地方政府為追求經(jīng)濟發(fā)展而犧牲環(huán)境、民生的傾向，促進(jìn)司法公正；二是增強地方財政自主權；三是從政治上、經(jīng)濟上使國家形成統一市場(chǎng)。

      轉移支付制度應以壓縮規模、調整結構為重點(diǎn)加以重構。通過(guò)專(zhuān)項立法的方式，明確轉移支付的分配標準和程序，讓地方政府形成穩定預期，避免干擾其正常財政運轉。在支出責任上移之后，轉移支付占財政總支出的比重應壓縮到２５％以下。按因素法確定的一般性轉移支付要超過(guò)５０％，專(zhuān)項轉移支付應按領(lǐng)域采取分塊撥款、事后審計的方式，增強地方財政自主支配權。