??產(chǎn)能過(guò)剩已經(jīng)成為制約我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的重要因素，“去產(chǎn)能”位居當前供給側結構性改革五大任務(wù)之首。近十年，國家層面治理產(chǎn)能過(guò)剩的政策頻頻出臺，這些政策文件既有專(zhuān)門(mén)針對特定行業(yè)的，也有規范行業(yè)市場(chǎng)秩序的。系統追溯這些年的產(chǎn)能過(guò)剩治理思路，不難發(fā)現，一些積極轉變正在發(fā)生。

??從“一刀切”走向分類(lèi)管制

??早期治理產(chǎn)能過(guò)剩的政策取向具有計劃性質(zhì)的平均主義色彩，對過(guò)剩產(chǎn)能采取“一刀切”的地區數量控制，行政分配過(guò)剩產(chǎn)能指標。這樣的政策設計雖有基于區域公平的考慮，但沒(méi)有兼顧地區和行業(yè)特征差異，許多產(chǎn)業(yè)的過(guò)剩問(wèn)題非但沒(méi)有緩解，反而愈加嚴重。

??早期產(chǎn)能過(guò)剩治理“一刀切”的政策主要表現在兩個(gè)方面：一是對控制新增產(chǎn)能“一刀切”；二是對淘汰落后產(chǎn)能“一刀切”。一旦某行業(yè)被定義為“過(guò)?！被颉皣乐剡^(guò)?！焙?，新增產(chǎn)能即使效率再高、技術(shù)再先進(jìn)也沒(méi)有進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行競爭和博弈的機會(huì )。后期我們觀(guān)察到了這種思路出現了良性轉變，政府通過(guò)構造一個(gè)產(chǎn)能指標置換交易市場(chǎng)，使得新增的高效率產(chǎn)能有了合法的入市渠道。同時(shí)采取“因業(yè)施策”，不同行業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩治理開(kāi)始有了不同的思路和政策設計。傳統行業(yè)（如鋼鐵、電解鋁）、新興行業(yè)（如光伏）和區域性行業(yè)（如水泥）的產(chǎn)能過(guò)剩治理，其治理權限存在不同程度的下放。尤其是對于區域性行業(yè)，產(chǎn)能審批和控制的權限已經(jīng)開(kāi)始下放至省級主管部門(mén)。在產(chǎn)能置換的方案管理上也采取了分類(lèi)管制措施，“一刀切”的政策正在逐步根據產(chǎn)業(yè)特性、區域特征不斷優(yōu)化。

??從行政命令為主轉向更多發(fā)揮市場(chǎng)作用

??過(guò)剩是行業(yè)整體概念，過(guò)剩產(chǎn)能并不一定是落后產(chǎn)能，這個(gè)邊界需要厘清。由市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰機制去篩選和淘汰過(guò)剩產(chǎn)能，必定會(huì )首先淘汰那些真正落后的產(chǎn)能。

??事實(shí)上，在市場(chǎng)經(jīng)濟體系下，工業(yè)運行仍需要部分閑置產(chǎn)能。行政命令淘汰過(guò)剩產(chǎn)能，存在一個(gè)尺度把握的問(wèn)題：淘汰多少產(chǎn)能才符合市場(chǎng)運行規律？這個(gè)信息并不能直接從國際先驗證據中提取，每個(gè)國家的產(chǎn)業(yè)鏈構成不同、每個(gè)地區的產(chǎn)業(yè)結構也不同。即便是同一行業(yè)，國內外的企業(yè)所有制結構也存在較大差異，國外同行業(yè)的產(chǎn)能利用率不能直接“洋為中用”，因為不同程度的市場(chǎng)發(fā)育容許的企業(yè)競爭程度存在差異。在競爭受保護或受限制的社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟初期，企業(yè)并不需要預留太多的閑置產(chǎn)能來(lái)應對大量潛在競爭者。而在相對成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟條件下，企業(yè)需要預留更多的閑置產(chǎn)能預防競爭對手進(jìn)入和預備可能出現的創(chuàng )新。因而，閑置產(chǎn)能到底多少是合理，需要把問(wèn)題留給市場(chǎng)中的企業(yè)，讓市場(chǎng)在企業(yè)產(chǎn)能決策中起決定性作用。

??當然，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的同時(shí)，亦要更好發(fā)揮政府作用。從2014年治理產(chǎn)能過(guò)剩的基本思路可以看出，政府一方面通過(guò)搭建平臺構建產(chǎn)能指標交易市場(chǎng)，允許高效率產(chǎn)能通過(guò)付費進(jìn)入的形式替代低效率產(chǎn)能；另一方面則規范競爭，將原有的地方政府競爭性招商引資導致的要素投入扭曲予以矯正，更好地厘清了政府和市場(chǎng)的關(guān)系。2016年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟工作會(huì )議提出，用市場(chǎng)、法治的辦法做好“去產(chǎn)能”工作。在這種思路指導下，“去產(chǎn)能”進(jìn)程中的行政審批將會(huì )越來(lái)越少，產(chǎn)能過(guò)剩治理將更多發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

??早期的治理措施可以用“關(guān)停并轉”四個(gè)字來(lái)描述：關(guān)閉和停辦企業(yè)涉及關(guān)閉企業(yè)的標準問(wèn)題；兼并是企業(yè)間共享資源、互通有無(wú)、共筑競爭優(yōu)勢的選擇；而轉產(chǎn)則涉及企業(yè)的資產(chǎn)是否專(zhuān)用以及轉產(chǎn)成本等諸多難題。無(wú)論哪種措施，都涉及管制機構對企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)決策的直接干預。針對低端產(chǎn)能的無(wú)序競爭，政府希望通過(guò)培植大企業(yè)、優(yōu)化競爭格局的方式改善行業(yè)發(fā)展狀態(tài)。但事實(shí)證明，一些由政府“拉郎配”的企業(yè)兼并往往是逆經(jīng)濟發(fā)展規律而行，是反效率的兼并行為，而不是企業(yè)發(fā)展的內生要求?，F實(shí)中，行政主導下的低效率企業(yè)由高效率企業(yè)兼并后拖垮高效率企業(yè)的案例也不少見(jiàn)。政府通過(guò)財政支持方式引導企業(yè)“關(guān)停并轉”，一定程度上扭曲了市場(chǎng)競爭對企業(yè)行為的激勵。

??我們看到，在近幾年的產(chǎn)能過(guò)剩治理措施中，行政干預企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的措施越來(lái)越少，治理措施更多地轉向“規范競爭”這個(gè)方向，主要聚焦的管制措施則由經(jīng)濟性管制轉向社會(huì )性管制。比如，提高過(guò)剩行業(yè)的環(huán)保標準、能耗標準、安全生產(chǎn)標準等。在這種標準下，淘汰過(guò)剩產(chǎn)能更具有法律依據。

??從封閉市場(chǎng)走向開(kāi)放市場(chǎng)

??從政策的沿革來(lái)看，行業(yè)出現產(chǎn)能過(guò)剩時(shí)，治理政策首先從拉動(dòng)內需的角度去設計。實(shí)際上，外部需求也是化解我國產(chǎn)能過(guò)剩的一個(gè)突破口。許多基礎設施比較薄弱的新興市場(chǎng)經(jīng)濟國家，對傳統產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能需求還非常多，這給我國化解產(chǎn)能過(guò)剩提供了一個(gè)巨大機遇，外部市場(chǎng)正在幫助解決內部需求不足的問(wèn)題。近年來(lái)，我國依托“一帶一路”戰略、金磚國家開(kāi)發(fā)銀行、亞洲基礎設施投資銀行等倡議和合作機構，助推國內產(chǎn)能“走出去”，主動(dòng)推動(dòng)國際產(chǎn)能合作。

??需要清楚看到的是，市場(chǎng)擴容是緩兵之計。產(chǎn)能過(guò)剩源于激勵扭曲，依靠市場(chǎng)擴容可能會(huì )進(jìn)一步引發(fā)地方政府的無(wú)序競爭，這個(gè)陷阱應避免。長(cháng)遠來(lái)看，產(chǎn)能過(guò)剩治理還要更多依靠市場(chǎng)機制。當前，外部市場(chǎng)擴容已經(jīng)給化解產(chǎn)能過(guò)剩留足了制度轉換的空間，把握住這個(gè)重要的窗口期，探索出市場(chǎng)化、法治化“去產(chǎn)能”的有效方式至關(guān)重要。